Елена Столярова
Задача по отработке оптимальной модели разграничений полномочий между бюджетами разных уровней была поставлена как одна из неотложных Президентом РФ В.Путиным 2 августа 2001 года на заседании Госсовета РФ, на котором обсуждались проблемы модернизации образования, а в 2003-2004 годах был принят ряд законов РФ, разграничивающий полномочия и финансовую ответственность государственных (федеральных и субфедеральных) и муниципальных органов власти. В том числе, и в отрасли образования.
Границы полномочий
Межбюджетные отношения рассматриваются как взаимоотношения органов власти разных уровней по разграничению расходных и доходных полномочий, соответствующих расходных обязательств и равнозначных им доходных источников, перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах и целях реализации полномочий. Такой принцип межбюджетных отношений должен обеспечить равные возможности в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. Основными функциями таких отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня и стимулирование наращивания налогового потенциала. Межбюджетные отношения рассматриваются как серьезный фактор экономической эффективности, в том числе, и в отрасли образования.
Какие же изменения произошли в отрасли образования согласно новому законодательству? Прежде всего, произошла передача с федерального на региональный уровень власти учреждений начального и среднего профессионального образования, а также ряда полномочий, таких как, например, определение систем и уровня оплаты труда в отрасли образования, социальных льгот и компенсаций учащимся, воспитанникам и педагогическим работникам, разработка региональных законодательных актов по формированию образовательных субвенций для обеспечения конституционных государственных гарантий общего образования.
Принятие таких полномочий и расширение региональной сети образовательных учреждений существенно увеличило финансовую нагрузку на региональный и муниципальный бюджеты. С целью реализации вновь принятых федеральных законов и в соответствии с распоряжением Правительства РФ (от 3 декабря 2004 ,№ 1565-р) с федерального бюджета в бюджет Пензенской области переданы с 1 января 2005 года 37 образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования. Увеличение бюджетных расходов определяется и тем, что субъекты приняли эти учреждения с устаревшей материально-производственной и учебной базой, изношенным оборудованием (свыше 80%), оснащенностью библиотек современной учебной литературой менее 60%. В целях экономии и поиска средств на поддержание учебного процесса пришлось произвести определенное сокращение штатов.
Главная задача, которую сейчас решаем в регионе – реструктуризация учреждений начального и среднего профессионального образования, формирование направлений подготовки рабочих кадров в соответствии с потребностями региона. Однако при этом возникают проблемы с удовлетворением запросов молодежи на профессиональную подготовку рабочим профессиям, так как из-за бюджетного дефицита приходится сокращать прием на бюджетные места в эти учреждения, а работодатели пока не проявляют желания профинансировать подготовку рабочих кадров для своих предприятий, потому что ни налоговых льгот, ни стимулов такая инициатива им не дает. В связи с этим сами учреждения начального и среднего профессионального образования вынуждены изыскивать возможности дополнительных финансовых источников для своего дальнейшего развития. Все учреждения разработали бизнес-планы, обучили мастеров производственного обучения основам предпринимательской деятельности, в учебные программы включили соответствующие разделы с целью передачи этих знаний и навыков учащимся, которые будут проходить практику по созданию и предоставлению различных услуг потребителю непосредственно на созданных ими же рабочих местах. Все это перспективно, но с точки зрения получения результата это процесс довольно длительный и рискованный. Риск же опять связан с дефицитом в самих учреждениях квалифицированных специалистов по малому бизнесу и предпринимательству и с отсутствием средств на их массовое обучение и переподготовку.
Два бюджета
В рамках реализации закона о разграничении бюджетных полномочий финансирование общеобразовательной школы разделилось между двумя бюджетами: бюджетом субъекта и местным бюджетом. На областной бюджет были возложены обязанности по обеспечению основных общеобразовательных программ (зарплата с начислениями и учебные расходы). В Пензенской области задолго до принятия новых федеральных законов, начиная с 2003 года совместно с Фондом “Институт экономики города”, был разработан, а затем принят областной закон “О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования”, уже с 1 января 2004 Пензенская область перешла на предоставление из регионального бюджета целевых субвенций муниципалитетам в соответствии с нормативами финансирования на одного обучающегося в соответствии с федеральным законом № 123-ФЗ.
Принятие областного закона позволило сформировать бюджет образовательных учреждений на основе единого подхода к определению объема субвенций, обеспечить прозрачность прохождения финансовых потоков в сфере образования, а также создать стимулы к эффективному использованию бюджетных средств.
Однако опыт показал и “минусы” для системы образования при разграничении полномочий по финансированию общего образования на основе субвенций. Это связано с тем, что расчет субвенций осуществляется, как правило, финансовыми органами, а не управлениями образования, что привело к уменьшению степени влияния муниципальных органов управления образованием на процессы формирования бюджетов образовательных учреждений, а значит и на образовательный и воспитательный процесс в целом. Уменьшилась информированность о финансировании отрасли образования и на уровне областных и муниципальных отраслевых ведомств. Если ранее городское управление образования составляло и проходило согласование бюджетов образовательных учреждений, а затем вносило в городской бюджет, то теперь вся финансовая инициатива и власть находится у финансистов, которые не всегда учитывают интересы отрасли. Таким образом, муниципальные отделы образования стали оказывать слабое влияние на способ определения образовательных субвенций, а финансисты, используя опыт и методику расчета трансфертов и межбюджетных перечислений, могут использовать имеющийся алгоритм, который приведет к прямому уменьшению финансирования, к несправедливому перераспределению средств, к недоучету более качественного, а значит более дорогого образования в лицеях и гимназиях.
Оптимальным является вариант расчета образовательной субвенции на региональном уровне, когда используется минимальный норматив бюджетного финансирования как гарантированная финансовая норма выполнения образовательного стандарта. Этот вариант вот уже в течение трех лет используется в Пензенской области, когда величина норматива, примененного при расчете субвенции единая для всех детей, обучающихся по обычным программам на территории области. Одновременно применяются коэффициенты удорожания по ступеням обучения и по видам образовательных программ. Сегодня по этой методике осуществляется расчет образовательных субвенций и в других субъектах РФ. При этом в области продолжается дальнейшая отработка механизма нормативного финансирования в образовании с целью исключения возникающих минусов и рисков для общеобразовательных учреждений (особенно это касается малокомплектных школ) и перехода на нормативное финансирование в системе начального и среднего профессионального образования.
В связи с этим предлагается рассмотреть возможность выделения субвенции бюджетам субъектов федерации на получение профессионального образования (установление некоторого минимального нормативного объема для каждого региона). Необходимо софинансирование целевых программ по оснащению и совершенствованию материально-производственной и учебно-лабораторной базы учреждений начального и среднего профессионального образования.
Таким образом, новое законодательство имеет как свои плюсы, так и минусы, усиливающие риски для общеобразовательных учреждений, особенно в дотационных регионах, что может привести к необратимой деградации самой системы образования на муниципальном и региональном уровнях. В связи с этим требуется применять взвешенный подход к реструктуризации и оптимизации образовательных учреждений, чтобы в погоне за мнимыми, якобы рациональными целями, в итоге не получить катастрофический результат, так как общеобразовательное учреждение замыкает на себе векторы социального развития территории.
Несомненно, нужен четкий порядок реализации новых законодательных актов и система доведения решений с федерального до регионального и муниципального уровней управления с постоянным мониторингом полученного результата. Одним из основных условий успешной реализации нового законодательства будет совершенствование взаимодействия органов управления образованием с финансовыми органами, а также обучение руководителей образовательных учреждений новому законодательству, обеспечение их методическими материалами. Проведение продуманной государственной политики в сфере образования на основе тесного взаимодействия и согласования интересов федерации, региона и муниципалитета обеспечит сохранение единого образовательного пространства на территории России.
Четверг, 13 сентября 2007 г.
