Бюджетные расходы на образование увеличиваются, и всего равно средств катастрофически не хватает
В течение последних десяти лет государство увеличивает расходы на образование, однако в целом отрасль по-прежнему считается "недофинансированной". Экономический блок правительства готов повысить суммы, выделяемые из бюджета, но только на условиях взаимных обязательств. Иначе говоря, государство хочет быть уверенным в эффективности программ, требующих больших затрат.
Заместитель Министра образования и науки РФ Андрей Свинаренко
Правительство РФ обсудило основные направления развития образования, утвердило основные его приоритеты. При этом перед нами была поставлена задача определиться со временем проведения конкретных мероприятий и с размером их финансового обеспечения. Соответственно, разработан список мероприятий и Федеральная целевая программа развития образования (ФЦПРО).
При помощи федеральной целевой программы предполагается в первую очередь решать следующие стратегические задачи: совершенствование содержания и технологии образования, в том числе создание предшкольного уровня образования, введение профильного обучения в старшей школе, введение подготовки к профессиональному образованию;
развитие системы обеспечения качества образовательных услуг, в том числе завершение эксперимента и переход ЕГЭ в штатный режим, создание общенациональной системы оценки качества образования;
повышение эффективности системы управления образования, в том числе формирование оптимальной сети вузов, внедрение модели государственного общественного управления, формирование условий перехода части образовательных учреждений к новым организационным правовым формам;
совершенствование экономических механизмов образования, в том числе введение новой системы оплаты труда, введение новой модели бюджетного финансирования и формирование многоканальной системы поступления средств; также одной из целей программы является предоставление дополнительных источников финансирования качественных образовательных программ.
В программе предусмотрены мероприятия, выводящие российскую систему образования на качественно новый уровень. Но это возможно только в том случае, если мероприятия будут проводиться в комплексе. Среди важных мероприятий - проведение научно-исследовательских работ, экспериментов и распространение их результатов, кадровое и материально-техническое обеспечение программ.
По мнению некоторых экспертов, расходы на кадровое и материально-техническое могут быть отнесены к нефедеральной части бюджета. Однако если мы собираемся реализовывать комплексную программу, то без кадрового обеспечения она невозможна. Иными словами, мы считаем, что мероприятия будут иметь успех только в случае комплексного обеспечения со всех сторон, и здесь наша позиция достаточно жестка. Если не учесть кадровую составляющую, то эффективность использования средств будет совсем не той, какую мы ожидаем.
Проект федеральной программы предусматривает решение вопросов структуры и содержания модернизации всех уровней системы образования, в том числе развития единой информационной образовательной среды. Для ее реализации в комплексе необходимо финансовое обеспечение в размере, по нашим подсчетам, около 100 миллиардов рублей из федерального бюджета без учета капитальных вложений. Эта потребность более чем в два раза превышает сумму, выделенную на реализацию программ ФЦПРО и РЕОИС ("Развитие единой образовательной информационной среды") на предыдущий срок. Мы считаем, что в реформировании системы образования необходимо решать широкомасштабные задачи. Если средств будет недостаточно, то часть важных мероприятий останется нереализованной. Это достаточно рискованная схема, практически не применявшаяся до сих пор в федеральных целевых программах РФ, поэтому могут быть некоторые издержки. Но мы уверены, что они будут меньше, чем при перераспределении или, говоря простым языком, при размазывании средств по разным мероприятиям и программам.
Государственная политика в сфере образования реализуется не только средствами федеральной целевой программы. В бюджете 2005 года две наших программы занимают всего 5%. Известно, что начиная с 2001 года наблюдается увеличение доли расходов консолидированного бюджета на образование. Финансирование сферы на прошлый год по сравнению с серединой 90-х годов с учетом индекса цен увеличилось почти на треть (правда, рост связан еще и с провалом в финансировании после дефолта 1998 года). Заметно выросли бюджетные расходы в расчете на одного обучающегося. Однако по сравнению с развитыми странами и этот показатель остается крайне низким, что ведет к отставанию в конкурентоспособности российских учащихся.
Наряду с ростом объема бюджетных средств на образование в последние годы происходил постоянный рост объема платных услуг. Наибольшее распространение эта форма получила в высшем профессиональном образовании. Доля студентов, получающих образование на платной основе, в 2004-05 году составила 56,4%. Однако это не означает вытеснения бесплатного образования. Численность бюджетных студентов постоянно растет: с 2,4 миллиона человек в 1995 году она увеличилась до 2,9 в 2004 году. В то же время отмечено, что увеличение средств, поступающих в сферу образования, не влияет кардинальным образом на его ресурсную обеспеченность. Крайне низким остается уровень зарплат: сегодня наша отрасль стоит последней в ряду бюджетной сферы по этому показателю. Такое положение дел, естественно, не способствует повышению конкурентоспособности образования на рынке труда и способствует развитию коррупции.
Улучшение финансового положения сферы образования должно осуществляться, с одной стороны, с помощью вовлечения побюджетных расходов, с другой – при концентрации средств на программы при условии их качества, и с третьей - при обеспечении заинтересованности организаций в получении внебюджетных доходов. Речь идет об изменении механизма финансирования: о повышения качества бюджетного финансирования при одновременном расширении источников внебюджетных средств. Разработка и внедрение новых инструментов бюджетного финансирования должна проводиться в рамках общебюджетной реформы. Поэтому ФЦПРО предусматривает введение на всех уровнях программы нормативно-подушевого финансирования, предполагает разработку и введение в действие образовательных субсидий и субвенций, а также разработку методологии, выработку критериев и организацию отбора программ вузов, интегрированных с научными организациями, для финансирования так называемых программ развития.
Повышению заинтересованности образовательных учреждений в получении внебюджетных средств и ресурсов будет способствовать переход их к новым организационно-правовым формам, в частности к большей автономности. Однако, к сожалению, сегодня далеко не все образовательные учреждения несут хоть какую-то ответственность перед учредителем. Я возвращаюсь к тому, с чего начал: снижение финансирования недопустимо, но при этом мы должны помнить, что все мероприятия предполагают принятие взаимных обязательств по повышению качества образования.
Проректор ГУ-ВШЭ Борис Рудник
На протяжении последних лет сохранялись довольно высокие темпы роста бюджетных расходов на образование. В 2004 году по сравнению с серединой 90-х объемы государственного финансирования образования увеличились почти на треть. Вместе с тем, по показателю расходов на образование в объеме доли от ВВП Россия отстает практически от всех стран мира, и положение только ухудшается. Еще в 2000 году мы обходили по этому показателю такие страны как Турция, Греция, Япония, и были значительно ближе к Германии, Италии, Испании, Ирландии, Словении, Чехии, Мексике.
Еще одна очень острая для нас проблема – сильная дифференциация регионов по расходам на образование. Она существенно снизилась за последние годы, но все же остается очень большой даже после приведения показателей в сопоставимые коэффициенты по удорожанию услуг. При отсутствии целевого характера передачи бюджетам субъектов РФ финансовой помощи из федерального бюджета можно прогнозировать углубление дифференциации в расходах на образование между регионами и муниципалитетами. С 2005 года бюджетное законодательство не предусматривает возможности закупки за счет средств федерального бюджета материально-технических ресурсов и передачу их учреждениям, которые находятся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований. Такой принцип межбюджетных отношений не способствуют снятию дифференциации.
Проведение работ, которые определило для себя важнейшими на первом этапе министерство образования и науки, требуют более ста миллиардов рублей. Много это или мало? По нашим подсчетам, около 45 миллиардов рублей система образования имела от суммы программ ФЦПРО и РЕОИС в 2000-2005 гг. Причем это были не реально выделенные деньги, а те, что планировались государством. Так намного ли возросло финансирование?
За последние годы в России существенно выросла сфера платного образования. В сопоставимых ценах по сравнению с 1995 годом объем платных услуг вырос в 4,6 раза, в основном рост происходит в системе высшего профессионального образования. По сравнению с серединой 90-х годов доля бюджетных студентов сократилась вдвое, а доля студентов, получающих образование на платной основе, выросла с 13% до 56 %. Означает ли это что платное высшее образование у нас вытесняет бесплатное? Ни в коем случае. Просто расширяется объем услуг, предоставляемых на этом уровне образования. Вместе увеличением студентов-контрактников растет и количество бюджетных мест в вузах. Однако рост сферы платного образования не помог привлечь в отрасль недостающие средства и во многих случаях не способствовал укреплению финансового положения учебных заведений. Мы можем проследить рост стоимости платного образования за последние годы. В 2003-2004 гг. стоимость обучения составляла в среднем всего лишь 25 тысяч рублей в государственных вузах и 26 тысяч рублей в негосударственных. Столь низкая сумма (и, соответственно, низкие потоки средств) объясняется низким качеством образовательных программ. Конечно, в крупных городах, в престижных вузах цена обучения гораздо выше. Но в среднем она получается именно такой: она отражает вклад в образование программ, которые мы нередко называем "псевдообразованием".
Наша сфера по-прежнему низко финансируется относительно экономики, промышленности и социальной сферы в целом. Если сравнить нынешнее положение дел с началом 90-х годов, то мы увидим, что система образования сильно сдала свои позиции в отношении зарплат по сравнению со сферой науки. Если в 1995 году заработки в образовании и науке были примерно одного порядка (соотношение составляло 85%), то в 2004 году оно уже равняется 50%. В отрасли образования разрыв в зарплате у 10% наиболее и 10% наименее оплачиваемых работников – один из самых низких (после отраслей здравоохранения, транспорта и ЖКХ): заработки первых в 14,2 раза выше заработков последних. Причина этого явления кроется не столько в ничтожных размерах зарплаты у представителей нижнего дециля (она не достигает и тысячи рублей), сколько в крайне низких размерах заработков верхнего дециля - 11,5 тысяч рублей. Этот показатель ниже разве что в сельском хозяйстве. То обстоятельство, что уровень заработной платы работников системы образования отстанет от уровня зарплат в других отраслях бюджетной сферы, приводит к деградации кадрового потенциала отрасли, не обеспечивает конкурентоспособности системы образования на рынке и способствует развитию коррупции.
В системе среднего и высшего профессионального образования объемы финансирования отстают от требуемых более чем в два раза, а заработная плата – более чем в три раза. Чтобы ликвидировать этот разрыв, нужно изыскать дополнительные средства в объеме 2,2% ВВП. При сохранении сложившейся структуры расходов, это означает рост расходов бюджета с 3,5% до 4,9% ВВП, а расходов семей – с 1,9% до 2,7% ВВП.
При проведении реформ требуемых объемов финансирования удастся достичь лишь в системе дошкольного, общего и начального профессионального образования. В системе высшего и среднего профобразования понадобится привлечение дополнительных средств из всех источников приблизительно в размере 0,6% ВВП. Реформа предполагает, среди прочего, отказ от предоставления дополнительных платных услуг в системе общего образования. Это значит, что бюджетное финансирование образования потребуется увеличить еще на 0,4% ВВП.
Суббота, 12 апреля 2008 г.
