Приоритетные направления

Андрей Фурсенко Министр образования и науки РФ

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., принятая в 2001 г., основными целями развития образования в РФ определила повышение его качества, доступности и эффективности. Эти цели, безусловно, сохраняют свое значение. Но они должны быть конкретизированы применительно к настоящему этапу развития РФ. Экономический подъем выдвигает на первый план задачу формирования системы непрерывного образования, повышения качества профессионального образования. Создание независимой общественно-государственной системы оценки качества образования должно обеспечить возможности гибкого перехода между различными образовательными программами. А мониторинг качества и единство процедур оценивания - защиту интересов всех потребителей на рынке образовательных услуг, и в первую очередь самого обучающегося. В этом контексте обеспечение доступности образования приобретает еще одно измерение: формирование условий для территориальной, социальной и академической мобильности молодежи.

Российская система образования как один из важнейших элементов социально-экономического развития страны должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для инвестиций. Инвестиционная привлекательность должна быть обеспечена эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, независимой оценкой качества образования на всех уровнях образовательной системы. Инвестиции общества в образование будут обусловлены в первую очередь эффективностью бюджетного финансирования данной сферы. Инвестиционная привлекательность образования будет напрямую зависеть от инновационного характера развития образовательной сферы, интеграции научной, образовательной и практической деятельности, включенности образования в национальную инновационную систему.

Вместе с тем инновационный характер образования становится важнейшим инструментом в его конкуренции с другими социальными институтами за влияние на подрастающее поколение. В настоящее время образование перестает играть ведущую роль в социализации подрастающего поколения. Развитие новых методов и каналов образования становится настоятельной необходимостью. В целом повышение качества, доступности, эффективности образования, его непрерывный и инновационный характер, рост социальной мобильности и активности молодежи, ее включенности в различные образовательные среды делают систему образования важным фактором обеспечения национальной безопасности России, роста благосостояния ее граждан. В настоящее время складывается мировой образовательный рынок. Этот рынок является высококонкурентным, поскольку образование все больше становится способом продвижения страны на глобализирующемся рынке труда и международном рынке новейших технологий, постепенно превращается в один из ведущих элементов геополитики и экономической стратегии государств при завоевании новых рынков. Вхождение России в ВТО и в Болонский процесс предоставляют новые возможности для продвижения российского образования на международной арене. Демографический спад, который характерен не только для России, но и для Западной Европы, приведет уже в ближайшей перспективе к острой конкуренции на международном и национальном уровнях за студентов высших учебных заведений. Инструментами в этой борьбе будут эффективность управления образовательным процессом, качество высшего образования, гибкость образовательных программ, возможность для студента войти в международные сети непрерывного образования, повысить свою конкурентоспособность на рынке труда. Эффективная реализация приоритетных направлений развития системы образования обеспечивается решением следующих задач.

1. Для развития современной системы непрерывного профессионального образования необходимо:
• создать условия для расширения числа организаций, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров;
• создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ;
• создать условия повышения роли общественных институтов в управлении образованием;
• сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;
• создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся.

2. Для повышения качества профессионального образования необходимо: • перейти к двухуровневому высшему образованию;
• реструктурировать системы начального и среднего профессионального образования; • создать условия для инновационного развития системы профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.

3. Для повышения доступности качественного общего образования необходимо:
• перейти к отраслевой системе оплаты труда работников образования, в том числе используя механизмы снижения недельной нагрузки учащихся и повышения заработной платы учителей;
• создать механизмы осуществления социальной адресной поддержки обучающихся с расширением доступности дополнительного образования;
• перейти к профильному обучению в старших классах как способу удовлетворения индивидуальных образовательных запросов учащихся;
• изменить структуру стандарта общего образования, включив в нее требования к уровню подготовки выпускников, условия осуществления образовательной деятельности, примерный базисный учебный план.

4. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
• создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций;
• создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;
• обеспечить большую прозрачность для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;
• создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями. Проблемы развития Несмотря на целый ряд позитивных сдвигов, произошедших в системе образования в ходе реализации Концепции модернизации и повышения бюджетных расходов на развитие данной сферы, в целом в образовании сохраняются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации данной сферы удовлетворяет общество. Более того, эти проблемы и вызовы требуют энергичных и неординарных мер для того, чтобы кризисные явления в развитии системы образования были преодолены. Среди указанных проблем следует выделить:
• недостаточную скоординированность действий по реализации мероприятий Концепции: проводимые эксперименты нередко осуществляются как самостоятельные и самодостаточные мероприятия;
• отставание по срокам: выполнена 1/3 от запланированного на настоящий момент;
• низкую осведомленность работников сферы образования относительно целей и задач модернизации, отсутствие у них мотивации к участию в преобразованиях;
• нерешенность наиболее значимых для педагогического корпуса проблем - вопроса конкурентного уровня заработной платы, пенсионного обеспечения, социального статуса;
• низкое общественное участие в проводимых преобразованиях;
• неразвитость непрерывного профессионального образования как механизма обеспечения текущих и перспективных потребностей динамично развивающегося общества и экономики в профессиональных кадрах необходимой квалификации;
• неадекватность существующих образовательных стандартов современным требованиям;
• снижение качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием;
• отсутствие эффективной общественно-государственной системы контроля качества образования, направленной на адекватную и гласную оценку результата работ учебных заведений и педагогов, расширение участия различных социальных и профессиональных групп в развитии образования;
• неэффективность системы финансово-экономических механизмов ресурсного обеспечения образовательной деятельности на всех уровнях образования; • отсутствие механизмов сосредоточения ресурсов на наиболее приоритетных направлениях развития образования;
• отсутствие содержательной и организационной преемственности между уровнями и ступенями образования;
• недостаточную интеграцию образования и науки в высшей школе;
• низкий уровень включенности российского образования в мировое образовательное пространство.

Экономика системы образования

В 2004 г. расходы консолидированного бюджета на образование должны составить 531,2 млрд. рублей. Из федерального бюджета в настоящее время финансируется примерно 20% всех расходов на образование. Столько же - из бюджетов субъектов Российской Федерации. Основная нагрузка и ответственность за финансирование образовательных учреждений (60% расходов) лежит на местных бюджетах. Из 135,5 тысяч образовательных учреждений всех форм собственности за счет средств местных бюджетов финансируется 129,8 тысяч учреждений (95,7%). Передача образовательных учреждений НПО и СПО в ведение субъектов Федерации приведет к сдвигу структуры расходов на образование, увеличив долю региональных бюджетов и, соответственно, сократив долю федерального бюджета в консолидированном бюджете. Вместе с тем можно констатировать, что политика выравнивания бюджетных расходов, проводимая Минфином, дает определенные результаты. С учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, дифференциация расходов в расчете на одного учащегося в период 2000-2003 гг. снизилась более чем в 2 раза. Доля расходов на оплату труда в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации последние годы нарастает. В 2000 - 2002 гг. она составила 40,2%, 43,1% и 49,9% соответственно. Дальнейшее увеличение доли заработной платы в структуре расходов на образование может привести к существенному снижению качества учебного процесса. Длительное недофинансирование учебных расходов, а также затрат на приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонты ведет к увеличению риска различных аварий в образовательных учреждениях, к отставанию результатов обучения от современных требований. В то же время уровень заработной платы в образовании остается одним из самых низких в стране. Низкая заработная плата и низкий уровень бюджетного финансирования учебных расходов привели к тому, что Россия, несмотря на существенное повышение в последние годы бюджетных расходов на образование, далеко уступает по этим показателям странам ОЭСР, а также странам Центральной и Восточной Европы. Недофинансирование системы образования привело к тому, что в настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%. Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) составляет 1,2%. В аварийном состоянии находится 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений НПО 5,5% - СПО, 5,4% - высшего профессионального образования, капитального ремонта требуют 33,4% школ, 8,4% учебных заведений НПО, 22,7% - СПО, 20,7%- ВПО, 15,8% - ДПО. Вместе с тем в последние годы началось обновление материальной базы и оборудования в образовательных учреждениях всех уровней образования. В 2003 г. расходы федерального бюджета на приобретение оборудования составили 3,5 млрд. руб. Большое значение в обновлении оборудования сыграла программа компьютеризации школ. В 30,7 тысяч сельских школ было поставлено 56,6 тысяч единиц компьютерного оборудования, в 8,8 тысяч городских и поселковых школ - 75 тысяч. В результате в нынешнем году на 100 учащихся общеобразовательных школ пришлось 2,5 компьютера. В настоящее время на 100 студентов вузов приходится 6,3 компьютера. К Интернету в 2004 г. имеют доступ 98% вузов. Наиболее тяжелое положение с учебным и производственным оборудованием сложилось в образовательных учреждениях НПО. Здесь по данным мониторинга экономики образования доля оборудования старше 10 лет превышает 35,5%. Это существенно затрудняет подготовку рабочих кадров для современного производства. Модернизация финансово-экономических механизмов Существующий сегодня сметный порядок бюджетного финансирования учебных заведений во многом ограничивает возможности и стимулы повышения качества услуг и эффективности их предоставления. Несовершенство нормативной базы, регулирующей получение и расходование образовательными учреждениями финансовых средств из внебюджетных источников, зачастую приводит к их неэффективному использованию, не дает возможности в полной мере задействовать механизмы привлечения в сферу образования частных инвесторов. В настоящих условиях назрела необходимость разработки и внедрения новых инструментов финансирования образования, которые должны формироваться в ходе общей бюджетной реформы. В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип “управление по результатам”. Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств. Сложность системы, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа инструментов бюджетного финансирования, обусловливают необходимость использования различных финансовых инструментов, применяемых в единой системе и в оптимальном сочетании. Использование системы инструментов позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие образования. Среди этих инструментов следует выделить нормативно-подушевое финансирование, позволяющее обеспечивать прозрачность распределения бюджетных средств, привязывать объем финансирования непосредственно к потребителю образовательной услуги по принципу “деньги следуют за учащимся”. Проблемы перехода на нормативно-подушевое финансирование во многом связаны с отсутствием необходимой законодательной базы, принятых методик расчета нормативов по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений. Введение в современных условиях механизма нормативно-подушевого финансирования позволит повысить эффективность использования совокупных ресурсов образовательных учреждений и системы образования в целом. Еще одним инструментом должно стать финансирование развития системы образования на основе среднесрочных программ. В рамках указанных программ следует в первую очередь финансировать создание современных образовательных инфраструктур, среди которых можно выделить образовательные компьютерные сети, образовательные базы данных и знаний, электронные библиотеки образовательных программ, учебных и учебно-методических материалов, системы оценивания качества знаний и системы аттестации и аккредитации образовательных программ, программные комплексы обеспечения управления образованием. Финансирование образовательных учреждений на основе среднесрочных программ должно обеспечить также благоприятные условия для реализации крупных проектов развития учебно-научной деятельности образовательных учреждений, их социально-культурной инфраструктуры. Реализуя принципы программно-целевого подхода, среднесрочные программы должны ориентироваться на четко поставленные цели и описанные результаты. Исходя из указанных ориентиров, предстоит разработать Федеральную целевую программу развития образования на период 2006-2010 гг. Необходимость обеспечения, в том числе и за счет финансовых механизмов, интеграции науки и образования, повышения эффективности использования ресурсов в интегрированной научно-образовательной сфере требуют корректировки принципов финансирования научных исследований в высшей школе. В частности, следует обеспечить перераспределение средств в пользу финансирования научных исследований на грантовой основе, развивать конкурсные методы финансирования НИР с предоставлением права участия в конкурсах научным и образовательным организациям вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Государственное управление Открывшаяся в начале 1990-х годов возможность развития негосударственных форм образования привела к тому, что наряду с сохранением государственного сектора, имеющего признаки старой отраслевой организации, происходит рост числа новых участников образовательного рынка, начинают складываться образовательные сети. Появляются различные общественные организации, в том числе с участием бизнес-сообщества, создаются профессиональные ассоциации, формируются разнообразные, в том числе коммерческие, структуры дополнительного образования, переподготовки и повышения квалификации. В этой связи перед системой управления образованием встают две группы задач. Одна из них обусловлена необходимостью регламентации деятельности новых участников образовательного процесса, мониторинга и контроля качества образования. Вторая связана с созданием механизмов распространения возникающего в новых условиях позитивного опыта образовательной деятельности. Решение этих задач требует использования более “тонких”, чем действующие, механизмов управления системой образования. Вместе с тем в настоящее время недостаточно развиты механизмы привлечения общественных организаций к формированию и реализации образовательной политики. Отсутствуют условия для развития независимых форм оценки качества образования, а также механизмы определения, поддержки и распространения лучших образцов инновационной образовательной деятельности. Сохраняется неполнота и противоречивость нормативной правовой базы в сфере образования. Неполное соответствие заявленных целей преобразований тем результатам, которые реально достигаются, является следствием того, что каждый из активно действующих в образовательном пространстве субъектов интерпретирует эти задачи по-своему. В связи с этим крайне важно, с одной стороны, учесть при определении целей сложившуюся множественность интересов, а с другой - сформировать такие механизмы реализации, которые приведут к достижению поставленных целей.