Будем учиться поновому

Владимир Филиппов Помощник Председателя Правительства РФ по образованию и культуре

После разработки и утверждения новых стандартов дошкольного и школьного, введения значительных изменений в содержание общего образования, экономику и управление школой, такие же преобразования ждут и высшие учебные заведения. Рассказывает руководитель первого этапа модернизации образовательной отрасли

Что послужило толчком к началу работы над Концепцией модернизации образования?

Сразу после дефолта 1998 года речь шла не о развитии, а о выживании российского образования. Но уже вскоре общество стало требовать активизации замедлившегося в связи с дефолтом процесса реформирования отрасли. Работы над созданием концепции начались в конце 1999  начале 2000 года, после того, как В. Путиным была поставлена задача развития оправляющейся от кризиса страны. В «Центре Грефа» стали вести разработку концепции развития как экономики в целом, так и ее отдельных составляющих, и в частности образовательной отрасли, которую я тогда возглавлял в качестве министра. Существовавшее здесь большое количество проблем ставило необходимым условием начала работы над серьезными преобразованиями  прежде всего определение ключевых задач, решение которых повлекло бы и решение всех проблем образования. Такие приоритеты были обозначены  это повышение доступности, качества и эффективности образования на всех уровнях. Кроме того, переходя к новой системе образования, характерной для демократического общества, создающего рыночную экономику, нужно было менять и устаревший механизм ее финансирования.

Широкий круг поставленных вопросов предполагал широкое их обсуждение на всех уровнях общества. Такая дискуссия действительно состоялась, причем она была жаркой и действительно массовой, а ее итоги были подведены на одном из первых заседаний Госсовета, под руководством Президента РФ Владимира Путина, с большим докладом вице-премьера Валентины Матвиенко, при участии всех российских губернаторов.

Каким образом планировалось финансировать столь значительные изменения?

Финансируется не Концепция, а Федеральная программа развития российского образования, которая включает затраты на необходимые мероприятия. Кроме того, существует целый ряд других программ, которые работают на реализацию концепции модернизации. Среди них такие, как: программа информатизации, программы «одаренные дети», «дети сироты», «русский язык», программа «толерантность» и т.п. Вице-премьерами Валентиной Матвиенко, а затем Галиной Кареловой утверждался перечень конкретных мероприятий на ближайшие два года по реализации концепции модернизации образования. Имея на руках утвержденный вице-премьером перечень мероприятий, необходимо было заложить их в федеральные целевые программы под те деньги, которые выделялись для этих программ. Кроме того, в отношении финансирования большей части программ соблюдался принцип софинансирования, в результате чего источников поступления денег для той или иной программы набиралось довольно много от федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ до родительского кошелька.

Где требуются наиболее значительные финансовые вложения?

Программа носит характер организационно-экономических и функциональных изменений и в большей мере они касаются муниципальных бюджетов. Нужно перечислить основные направления программы, чтобы было понятно, какие здесь возможны затраты и в чем заключается ее эффективность.

В дошкольном образовании нужно было сделать две крупные акции. Во-первых, разработать новые стандарты дошкольного образования, с тем, чтобы родителям и руководителям дошкольных учреждений образования было ясно, какие услуги детские сады должны предоставлять бесплатно. Например, должны давать детям знание алфавита или нет? Должны учить плавать бесплатно или за деньги? То же самое касается музыки и т. д. То есть родители должны знать, за что деньги брать нельзя и будут требовать исполнения бесплатной программы обучения. С другой стороны, это позволяет руководителям дошкольных учреждений предлагать дополнительные образовательные услуги: шахматы, теннис, танцы и т. д. за определенную плату. Т.е. это приведет к развитию дополнительных образовательных услуг в детских учрежденииях.

Второе направление, касающееся детских садов, это изменение экономики дошкольного образования, изменение финансирования этого образования. Классический пример, как советская система в 1992 году организовала финансирование системы дошкольного образования. Было принято решение, что плата родителей за пребывание детей в детском саду составляет 20% от стоимости их содержания, и это не совсем справедливо, так как есть безработные, а есть семьи с высокими доходами. Новая система должна необходимо было построить более гибко: кто-то должен был платить 100%, кто-то меньше, а кто-то 0%, если доходы семьи ниже прожиточного минимума. Хочу подчеркнуть, что плата берется за содержание детей  питание, уход нянечки за ребенком и т.д., а само же обучение  дошкольное образование, согласно Конституции, бесплатно для детей. Мы провели трехлетний эксперимент в Самарской, Новгородской областях, в Чувашии, и сейчас по его результатам разрабатываются рекомендации для детских садов, после чего должно быть принято решение, как это рекомендовать к использованию во всех субъектах РФ.

Как разрабатывались основные направления модернизации школьного образования?

В школьном образовании три направления, в которые будут внесены серьезные изменения:

¤содержание школьного образования,

¤ его экономика (финансирование и оплата труда учителей),

¤ управление школой.

Впервые в новой России были разработаны и утверждены стандарты школьного образования. Были бурные дискуссии, чему учить, нужно ли, например, изучать «Тихий Дон», «Как закалялась сталь», в каких объемах изучать творчество революционных писателей, Маяковского, Горького. Противники изменения программ по физике, химии, биологии, географии, литературе и др. писали письма Президенту. Словом, дискуссия была очень острой и в результате консенсус профессионалов и общественности был найден, стандарты утверждены. Основная их новизна заключается во введении в старшей школе профильного обучения. Сокращаются в обязательном девятилетнем школьном образовании некоторые разделы физики, химии, биологии и т.д., но они переносятся в профильную старшую школу, чтобы их изучением занимались те, кто уверен, что освоение этих дисциплин ему понадобится в его будущей профессии. Более того, с помощью введения профильной школы, выбранные направления учащиеся смогут изучать даже глубже, чем раньше. С 1 сентября 2005 года в девятых классах будет вводиться предпрофильная подготовка, для того чтобы дети осознанно смогли выбрать сферу будущей деятельности.

Еще одно важное изменение в школьном образовании  это введение обучения иностранному языку со второго класса и одновременное повышение требований к его преподаванию и изучению. Конечная цель этих изменений заключается в том, чтобы каждый выпускник школы свободно владел иностранным языком. В Советском Союзе никогда не рассматривалась возможность массового выезда граждан за рубеж, а значит, от школы и не добивались того, чтобы школьники свободно владели разговорным иностранным языком. Если в те времена, заполняя анкету, ты писал, что свободно им владеешь, это могло вызвать к тебе недоверие. Максимум что могло рассматриваться лояльно  это «читаю и перевожу со словарем».

Кроме этого, новыми стандартами в большей мере решается задача подготовки выпускников школы к жизни в обществе. Этому должны будут способствовать такие предметы, как основы экономики, основы права, информатика, по новому построенные программы по литературе, истории, географии, биологии. Упор в новых стандартах, особенно основного общего (9-летнего) образования делается на компетенциях, чтобы в большей мере у учащихся было не формальных знаний, а остаточные знания имели бы большое прикладное значение в жизни.

Были разработаны и применены технологии обучения, сберегающие здоровье школьников, сокращена обязательная учебная нагрузка в среднем на 18%, больше внимания уделено физическому воспитанию. В полном объеме эти новые стандарты школьного образования будут вводиться в 2006 году.

Вместе с разработкой новых стандартов, менялся и подход к финансированию школы?

Проблема финансирования школьного образования в значительной мере была кардинально решена при

помощи Президента РФ. Владимир Путин внес в Государственную думу и там был принят закон, который возвращал финансирование самых важный статей школьных расходов с местного, муниципального уровня на уровень федеральный. После это

го за зарплату учителей и за финансирование учебных расходов школы стали отвечать бюджеты субъектов Федерации, а за коммунальные платежи, ремонт, подготовку помещений школы к зиме, оборудование классов  местные муниципалитеты, которые раньше оправдывали отсутствие денег на это тем, что все они ушли на зарплату учителям. После принятия закона муниципальным властям придется находить деньги на содержание школы, для того чтобы иметь возможность на выборах ответить на вопрос избирателей: «А что вы сделали для школы?» Хотя в перспективе, с развитием экономики в регионах, возможно, все деньги на обеспечение школьного образования будут приходить из налогов, собираемых на местном, муниципальном уровне.

Одновременно с возложением ответственности за финансирование учительской зарплаты на федеральные власти, изменился и подход к ее начислению.

Еще при обсуждении новых стандартов школьного образования мы сталкивались с их отторжением иногда просто потому, что новые стандарты требовали сократить количество занятий по тому или иному предмету. Учителей это «било по карману», т.к. их зарплата была очень жестко привязана к количеству часов преподавания по данному предмету. Например, на наш запрос о причинах возражений против сокращения количества занятий по географии 98,2% ответов содержали ответ  уменьшение размера зарплаты учителя. Тем не менее, необходимо было снизить ту колоссальную нагрузку, которая приходилась на учеников. В результате появилась концепция не «почасовой», а «штатно-окладной» системы оплаты учителя. В вузе доцент или профессор тоже читает по своему предмету лекции, у него тоже есть часы учебной нагрузки, но у него стабильная зарплата, которая не зависит от их количества.

Почему было решено изменить принцип управление школой?

От советской школы нам остался принцип единоначалия в управлении школой. Даже в законе «Об образовании» до сих пор утверждается этот принцип в руководстве управления образовательными учреждениями. Более того, в России так было испокон веков на всех уровнях, и по сей день в школе директор  «царь и бог». Между тем, в большинстве развитых стран мира и на уровне образовательных учреждений давно реализуется принцип разделения властей, который мы сейчас пытаемся выстроить в целом в нашем российском обществе. Поэтому надо было вводить механизмы общественного управления школой, которые контролировали бы, с одной стороны, заинтересованные, а, с другой стороны, независимые люди. В Указе Президента РФ от 31 августа 1999 года о создании при каждой школе попечительских советов, были обозначены две цели их создания:

¤ привлечение внебюджетных средств для оказания школе материальной поддержки;

¤ контроль за укладом жизни школы, т.е. контроль за качеством обучения, питания и т.д.

Однако почти никто в стране не стал выполнять этот указ, тем более что он носил рекомендательный характер. Директорам школ очень не хотелось введения дополнительного контроля их деятельности. Как оправдание звучали доводы о том, что в школах есть хорошо работающие родительские комитеты. Но, как правило, родители, очень зависимые от директора, завуча и даже учителя школы люди, и они вряд ли смогут контролировать весь уклад жизни школы на должном уровне. Поэтому сейчас ведется работа над законом о создании при каждой российской школе управляющих попечительских советов, в которые будут входить бывшие выпускники, представители местных властей, общественность, местные работодатели и родители учащихся. В задачи попечительского совета будет входить широкий круг вопросов от участия в подборе кадров учителей и руководителей, до привлечения внебюджетных средств на счет попечительского совета, которые пойдут на нужды школы.

Какие основные проблемы ПТУ и техникумов были затронуты в Концепции?

Эти учебные заведения сегодня готовят специалистов, которые не всегда удовлетворяют работодателей своей квалификацией. Было сделано серьезное структурное изменение, в результате которого ПТУ и техникумы передаются в ведение субъектов Федерации, хотя на балансе 12-и субъектов профессиональные училища находятся уже с 1991 года (замечу, что при этом ни одного из училищ там не было закрыто).

Тем не менее, до последнего времени абсолютное большинство ПТУ финансировалось из федерального бюджета. Более того, здесь же планировалось и необходимое количество подготовки специалистов, например, парикмахеров или поваров в каком-нибудь ПТУ в райцентре. Причем известно, что директору ПТУ проще продолжать готовить поваров, даже если они уже не нужны райцентру, чем переквалифицировать преподавателей и материальную базу училища для обучения какой-нибудь другой, востребованной в районе специальности. Именно поэтому 25 млрд. рублей из бюджета Министерства образования и науки РФ, направляемые на начальное и среднее профессиональное образование, в 2005 году перейдет в бюджеты субъектов РФ.

Проблемы качества выпускаемых специалистов существуют и в высшем образовании.

Эту проблему сегодня можно считать самой острой из-за появления большого количества негосударственных и многочисленных филиалов государственных вузов, из-за перехода к массовому платному высшему образованию. Поэтому планируется создание независимой системы аттестации и аккредитации вузов, и Федеральная служба по контролю качества образования  первый шаг в этом направлении. Проблему качества сейчас, после Послания Президента Федеральному Собранию, начали довольно активно обсуждать СМИ и в среде специалистов по образованию.

Наряду с разработкой новой системы финансирования, будут ли затрагиваться вопросы управления высшим образованием?

Сегодня бесплатные места для обучения в вузах очень часто в силу различных причин занимают дети из богатых семей. Это послужило толчком к разработке нового механизма финансирования высшего образования. Очевидно, в скором времени будет инициирована и разработка новой системы управления в высшем образовании, подобной той, что разработана для школы. Мы все прекрасно понимаем, что в абсолютном большинстве случаев ученые советы вузов работают по старым, советским традициям в принципиально изменившихся условиях перехода к демократическим принципам управления в условиях рыночной экономики. В новых условиях вузы в большей степени стали заниматься вопросами экономики, коммерческой, хозяйственной деятельности, а ученый совет, куда, как правило, входят заведующие кафедрами, в таких вопросах разбирается плохо.

Поэтому дуальная система управления вузом (ректор  президент; ученый и административный советы) существует почти во всех учебных заведениях развитых стран мира. В этом случае одна ветвь больше занимается учебным процессом, наукой, а другая  административной и финансово-хозяйственной деятельностью.

В развитых странах бюджеты выделяют 6-8% ВВП на национальное образование. У нас декларировалось 3% ВВП, которые недавно исчезли в результате внесенных поправок в закон. Как же будут покрываться необходимые затраты на модернизацию образования?

Конечно, нам бы хотелось такую же экономику, как в Китае или Японии. Иногда по этому поводу шутят  где нам взять столько китайцев или японцев. Цифра 3-4% были прописаны в законах с 1992 года, и ни разу финансирование науки и образования в России не достигало таких объемов, потому что денег в стране нет. На образование и науку их выделяться меньше не стало после удаления этой цифры из закона. Более того, в среднесрочной программе на ближайшие три года запланирован их рост. По этому поводу полезно вспомнить высказывание Президента, который сказал, что нужно выделять все, что возможно, но не нужно обманывать народ законами.

Сложно ли было отстаивать приоритеты вашего ведомства на заседании Правительства во времена вашей работы министром образования?

Всегда чувствовалась поддержка Президента РФ инициатив, направленных на развитие образования, после чего и на правительственных заседаниях было легче отстаивать интересы образовательной отрасли.

Здесь решались, как правило, принципиальные вопросы расхождения запросов различных ведомств с федеральным бюджетом, а не какие-то конкретные цифры. Подготовкой бюджета занимается министерство финансов. Очень предметно по каждой из статей бюджета по образованию с Министерством финансов работал тогдашний первый заместитель министра образования Григорий Балыхин, сегодня он  руководитель Федерального агентства по образованию. Кроме того, все кто курировал в какой-то мере образование,  Виктор Христенко, Михаил Задорнов, Алексей Кудрин, Герман Греф, Татьяна Голикова,  все они занимали конструктивную позицию по поддержке российского образования.

Я помню разговор в октябре 1998 года, когда у В. Матвиенко обсуждали проект бюджета социального блока с министром финансов М. Задорновым. Тогда естественно (после дефолта!) вначале речь зашла о сокращении расходов на образование. А Министерство образования выступало с предложением резко увеличить расходы на содержание вузов, техникумов, ПТУ, потому что в противном случае необходимо было увеличивать расходы на содержание и расширение системы исправительных учреждений. Ведь тогда на улицу «выбрасывали» людей из банков, не говоря уже о других, более мелких предприятиях. Мы стали обсуждать проблему, чем занять молодежь в условии колоссальной безработицы. В. Матвиенко, М. Задорнов и Е. Примаков в итоге поддержали решение о приоритетном увеличении финансирования образования на 60%. Еще один пример того же периода, когда бюджет не выполнял обязательств по финансированию коммунальных услуг для образовательных учреждений. В разговоре с Алексеем Кудриным, Татьяной Голиковой мы договорились, что 1/3 необходимых средств вузы зарабатывают на это сами, а бюджет гарантирует поступление остальных денег. В итоге с тех пор эта схема работает и нет проблем с коммунальными платежами.