Анализ содержания законов

Алексей Куранов Ректор Липецкого муниципального института права и экономики

Федеральные законы и постановления, в основном обеспечивают правовое регулирование образовательной отрасли, хотя по отдельным направлениям требуется дополнение существующего правового поля

За последние десять лет система российского образования претерпела значительные изменения в русле общих процессов демократизации жизни общества, формирования рыночной экономики. Это стало возможным в результате последовательной реализации законодательных актов в области образования, других нормативных документов.

Значительным импульсом для развития образования стала возможность предоставления образовательных услуг на платной основе.

С одной стороны это расширило возможность выбора обучающимися уровня и вида образования, с другой  в условиях ограниченности бюджетных средств позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития. Практика показала, что даже в сегодняшних сложных социально-экономических условиях население готово оплачивать своё образование. Так, размеры платного приема в государственные вузы составили в 2003 году свыше 42 % от общих размеров приема. Значительную роль в расширении возможностей получения желаемого образования начали играть негосударственные образовательные учреждения высшего образования. В настоящее время число их составляет более 700, а контингент студентов  около полумиллиона человек, или почти 10 % от общего числа студентов вузов. И эта цифра год от года имеет тенденцию роста.

В результате число студентов в вузах страны составляет в настоящее время около 4.800 тыс. человек, или 327 человек на 10 тыс. населения.

Помимо личных средств обучаемых в систему образования начали поступать значительные объёмы финансовых средств из других внебюджетных источников. Всё это привело к формированию системы многоканального финансирования образования, дающей возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточное бюджетное финансирование.

Получила развитие интеграция образовательных и научных учреждений, производственных предприятий в различного вида учебно-научно-производственные комплексы. Это позволило начать системно решать задачи преемственности образовательных программ разного уровня, усилить связь образования, науки и промышленности, более полно и эффективно использовать имеющиеся материально-техническую базу, преподавательские кадры, финансовые ресурсы. Особое значение начинает приобретать формирование университетских комплексов, восстанавливающих и развивающих проверенный временем российский и зарубежный опыт организации системы образования.

Понятие «вопросы местного значения» как правовая категория играет ключевую роль в определении предметов ведения и полномочий муниципальных звеньев, а, значит, критериев для разграничения полномочий в области образования между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Другое дело, что существует необходимость в законодательном уточнении понятия и перечня «вопросов местного значения», так как в настоящее время часть из них пересекается с задачами, выполняемыми федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют существенной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы на муниципальном уровне только при содействии субъектов федерации, а иногда при прямой поддержке федеральных властей.

Необходимость законодательного уточнения соответствующих критериев, позволяющих отнести то или иное полномочие к ведению местных, региональных или центральных звеньев управления.

Основными критериями, которые должны быть положены в основу разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования являются: функциональные предназначения уровня осуществления властных полномочий, а также возможность реализации прав и законных интересов человека и гражданина в этой области на том или ином уровне осуществления этих полномочий.

Исходя из этих критериев и анализа существующего законодательства, регулирующего данную сферу, к исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти следует отнести установление федеральных государственных образовательных стандартов, представляющих собой нормативный образец, эталон, который определяет комплекс требований к содержанию образования конкретного вида и различным типам образовательных учреждений, обеспечивающих соответствующий вид образования.

К совместным полномочиям федеральных органов и органов государственной власти субъектов федерации следует отнести: законодательное установление и регулирование полномочий различных субъектов организационно властной деятельности, в том числе и органов местного самоуправления, в сфере управления образованием; определение в общем виде правового статуса различных образовательных учреждений контроль за соблюдением законодательства, в том числе за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения соблюдения ими законодательства об образовании; защиту прав и свобод человека и гражданина в области образования; надзор за соблюдением органами местного самоуправления прав и законных интересов личности в процессе получения ею образования.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в образовательной сфере, то среди них можно выделить, по крайней мере, две группы: 1) производные от полномочий органов государственной власти, т.е. государственные по своему характеру полномочия, которыми они наделены в соответствии с федеральными законами и законодательством субъектов федерации; 2) вопросы собственно местного значения, отнесенные к таковым федеральными законами, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны.

Необходимо и возможно расширение полномочий органов местного самоуправления в соответствии со следующим принципом (критерием): все интересы человека как жителя муниципальной единицы обеспечиваются на местном уровне деятельностью органов местного самоуправления, органами государственной власти обеспечиваются только те функции, которые не могут быть осуществлены на муниципальном уровне, и когда речь идет о нарушении прав, свобод и законных интересов личности, защита которых отнесена к компетенции органов государственной власти.

Вместе с тем, расширение полномочий органов местного самоуправления в области образования нуждается в соответствующем социально-экономическом, финансовом и правовом обеспечении.

Подавляющее большинство правовых норм федерального законодательства, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, носят слишком общий, либо отсылочный характер и требуют конкретизации и детализации в законах субъектов Российской Федерации. Между тем региональное законодательство либо противоречит федеральному, как, например, это происходит в Башкортостане и Татарстане, где органы власти республик вторгаются в исключительную компетенцию федерации, закрепляя, что государственные образовательные стандарты устанавливаются их высшими представительными органами. Либо они почти полностью копируют федеральные законы.

Муниципальная система образования включает в себя образовательные учреждения различных организационно-правовых форм и видов, которые все вместе осуществляют государственную политику в области образования в интересах жителей муниципальных единиц, удовлетворяют потребности всего населения муниципальной территории. Среди них можно выделить местные образовательные учреждения, находящиеся в муниципальной собственности. К муниципальным образовательным учреждениям относятся учреждения основного общего, среднего (полного) общего образования и дошкольные учреждения на территории муниципальных районов и городских округов. Кроме того, в соответствии с законодательством субъектов федерации в муниципальной собственности могут находиться: учреждения начального, среднего, высшего, а также послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительно образования детей и взрослых; переподготовки и повышения квалификации. Основанием отнесения образовательного учреждения к числу муниципальных является его финансирование из средств местного бюджета.

Здесь можно выделить учреждения двух видов: а) полностью финансируемые местным бюджетом; б) частично финансируемые из средств местного бюджета.

В соответствии с федеральным законом «Об образовании» (п.2 ст. 31) органы местного самоуправления осуществляют оперативное управление муниципальными системами образования в целом. Для этого они наделяются полномочиями: 1) по планированию, организации, регулированию и контролю деятельности нижестоящих муниципальных органов управления образованием и всех образовательных учреждений на подведомственной территории в целях осуществления единой государственной политики в этой сфере; 2) по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных учреждений; 3) по созданию и упразднению муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определенно их структуры и полномочий, решению кадровых вопросов; 4) по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений.

Указанные выше полномочия вступают в противоречие с п.1 ст. 31 федерального закона и аналогичными положениями законов субъектов федерации, которые закрепляют автономность образовательного учреждения в вопросах внутреннего управления и организации его работы, прежде всего, в вопросах планирования, организации и регулирования учебного процесса.

Анализ содержания законов об образовании субъектов РФ показывает, что они недостаточно четко разграничивают в этой сфере с одной стороны, полномочия между органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, с другой  между последними и муниципальными образовательными учреждениями. Указанные законы не закрепляют отдельных особенности правового положения муниципальных образовательных учреждений и самостоятельные полномочия их администрации, а определяют компетенцию образовательных учреждений всех видов в целом. Нормы этих законов содержат взаимоисключающие положения в части определения границ контроля органов местного самоуправления над образовательными учреждениями и степень самостоятельности последних в осуществлении образовательного процесса, подбора и расстановки кадров, финансовой, хозяйственной и иной деятельности. Происходит дублирование организационно управляющей деятельности и размывание ответственности за ее результаты работы муниципальных учреждений образования.

По нашему мнению, организующая деятельность органов местного самоуправления должна касаться решения общих вопросов планирования и организации работы всех образовательных учреждений на территории муниципальных единиц. В их компетенцию также должно входить право на контроль за соблюдением образовательными учреждениями государственных образовательных стандартов и их региональных компонентов. Конкретные вопросы организации учебного процесса, в частности, разработка и утверждение учебных и тематических планов и программ должны решаться самими образовательными учреждениями.

До настоящего времени органы местного самоуправления не наделены полномочиями по лицензированию образовательной деятельности, хотя ведомственные акты Министерства науки и образования РФ допускают наделение этих органов такими полномочиями со стороны органов государственной власти субъектов федерации. Примерно такое же положение сложилось в решении вопросов создания и реорганизации образовательных учреждений, а также изменения их организационно-правовых форм и собственника.

В последние годы ситуация в системе образования РФ характеризуется тенденцией к снижению государственной поддержки вузов и иных образовательных учреждений. Это должно привести к усилению роли органов местного самоуправления в решении вопросов их создания и реорганизации, чего пока не происходит. Федеральное законодательство лишь предполагает это. В связи с этим назрела необходимость в совершенствовании регионального законодательства.

Достаточно обширны полномочия органов местного самоуправления по назначению и замене руководителей муниципальных образовательных учреждений, но лишь в том случае, когда они сами выступают их учредителями. В противном случае, эти полномочия ограничиваются типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих видов и полномочиями иных учредителей. Кроме того, такие ограничения могут содержаться в уставах образовательных учреждений. Представляется, что если образовательные учреждения находятся в муниципальной собственности и, тем более, органы местного самоуправления выступают их учредителями, то их полномочия в вопросах подбора и расстановки кадров должны быть расширены, так как эти органы и их должностные лица несут ответственность за деятельность муниципальных образовательных учреждений.

Немаловажной проблемой муниципальных образовательных учреждений является их финансирование. В настоящее время, к сожалению, муниципальные единицы и их органы не могут полностью содержать муниципальные образовательные учреждения, финансировать их деятельность, развивать материальную и учебную базу.

В общем виде схема финансирования муниципальных образовательных учреждений определяется типовым положением об учреждениях конкретного типа, вида и нормативными документами Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем. Однако финансовое обеспечение профессионального образования, как правило, осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Полагаем, что для увеличения возможностей органов местного самоуправления необходимо ввести местный налог на финансирование деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Финансирование образовательных учреждений из средств местных бюджетов не должно исключать возможность привлечения ими дополнительных средств от различных государственных организаций, фондов и частных лиц. Исходя из этого, за ними законодательно закрепляется право на предоставление платных образовательных услуг, регулируется порядок их предоставления на договорной основе. Однако муниципальные образовательные учреждения, в отличие от негосударственных образовательных учреждений, не в праве оказывать населению и различным организациям дополнительные услуги, не предусмотренные программами и государственными стандартами, в чем, по нашему мнению, не прослеживается ни формальной, ни правовой, ни экономической логики.