Понятия единой образовательной политики больше нет

Галина Меркулова Председатель Профсоюза работников народного образования и науки РФ

С большой долей вероятности можно предположить, что «новый подход» властей к образованию разрушит основы единого образовательного пространства России, прежде всего с организационной и экономической точки зрения. Прописана законодательная база, которая задает неравенство прав работников и обучающихся, проживающих в разных регионах страны, и, тем самым, закрепляет уже проявляющее себя экономическое неравенство, делает его легитимным.

О каком подходе идет речь?

Фактически изменились правовые основы государственной образовательной политики. В новой редакции Закона РФ «Об образовании» (статья 28) сказано, что на федеральном уровне вопросы создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений, установления нормативов финансирования образовательных учреждений, размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников соответствующих профессионально-квалификационных групп, мер социальной поддержки различных категорий обучающихся, воспитанников и педагогических работников, а также видов и норм их материального обеспечения будут регулироваться только применительно к федеральным государственным образовательным учреждениям. Таковыми являются, в первую очередь, вузы. А для большинства школ, детских садов, учреждений начального и среднего профессионального образования регулирование по тому же кругу вопросов будут осуществлять региональные и местные власти. Потому что эти образовательные учреждения, в подавляющем большинстве, находятся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов.

При этом анализ Федерального закона № 122-ФЗ и спровоцированных им иных изменений действующего законодательства показывает, что новые правовые нормы содержат много неопределенностей, неясностей, нечетких и противоречивых формулировок. Все это может вызвать неразбериху при их практическом применении.

Приведите пример таких нечетких формулировок в законе.

Например, вопрос о нормативах финансирования государственных образовательных учреждений. Установление таких нормативов («федеральных», конечно) для федеральных государственных образовательных учреждений отнесено к компетенции Российской Федерации (статья 29 Закона РФ «Об образовании»). В то же время статьей 41 Закона РФ «Об образовании» предусматривается, что финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ. Однако сам порядок разработки и применения федеральных нормативов финансирования, на основе которых должны финансироваться государственные образовательные учреждения субъектов РФ и муниципальные образовательные учреждения, пока нигде не прописан. Либо это еще предстоит сделать, либо это ошибочная редакция закона.

Также вызывает сомнения изменение порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений. На наш взгляд, право муниципалитетов самостоятельно решать эти вопросы может вызвать бесконтрольное закрытие школ, детских садов, ПТУ. По мнению юристов Профсоюза, такой порядок противоречит гражданскому законодательству. Мы предполагаем активное участие территориальных профсоюзных организаций в закреплении действовавших ранее гарантийных механизмов участия законодательных (представительных) органов власти в принятии решений о реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, что, напомню, было предусмотрено отмененным законом о моратории на приватизацию.

Много неясностей в сроках и обеспечении полномочий у регионов и муниципалитетов по установлению размеров и условий оплаты труда работников.

А что будет с заработной платой педагогических работников?

Опять же, предусмотрена возможность разных «правил игры» для федеральных государственных образовательных учрежденияхй и образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, муниципалитетов. Федеральные законы № 95-ФЗ и № 131-ФЗ и новые поправки к Трудовому кодексу РФ (далее  ТК РФ) свидетельствуют, что тарифные системы оплаты труда работников учреждений и порядок их применения будут устанавливаться по уровням власти в зависимости от подчиненности учреждений: по федеральным государственным учреждениям  Правительством РФ в соответствии с федеральным законом, по государственным учреждениям субъектов РФ  органами государственной власти субъектов РФ, по муниципальным учреждениям  органами местного самоуправления (статья 143 ТК РФ). Получается, закреплена разноуровневая тарифная система оплаты труда работников учреждений, включающая федеральную, региональные и муниципальные системы, что нарушает принцип «равной оплаты за труд равной ценности».

По решению Правительства РФ для оплаты труда работников федеральных государственных учреждений может применяться иная система оплаты труда, отличная от ЕТС, хотя на первом этапе ЕТС для федеральных учреждений сохраняет свое действие.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» за высшими учебными заведениями сохранена самостоятельность по определению в пределах имеющихся средств на оплату труда работников размеров доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования, а также размеров должностных окладов (ставок) всех категорий работников (без установления предельных размеров должностных окладов (ставок)). Для других образовательных учреждений такая самостоятельность не предусмотрена.

¤ На региональном уровне Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (пункт 2 статьи 26.14. «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации») установлено, что органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников государственных учреждений субъекта РФ.

При этом статьей 26.14 этого же закона установлено, что в субъектах Российской Федерации, которым предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (таких регионов в РФ около 80% от общего количества субъектов РФ), размеры оплаты труда работников государственных учреждений субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий работников федеральных государственных учреждений.

Таким образом, для дотационных регионов законодательство существенно ограничивает самостоятельность по установлению работникам учреждений субъектов РФ размеров оплаты труда, поскольку максимальные размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий работников федеральных государственных учреждений, одновременно выступают как предельные уровни оплаты труда в этих регионах. В то же время, федеральное законодательство не обязывает субъекты РФ достигать в регионе этих предельных размеров оплаты труда, установленных для соответствующих категорий работников федеральных государственных учреждений, и в дотационных регионах они могут оставаться без изменения после индексации размеров оплаты на федеральном уровне.

Единственной федеральной государственной гарантией по оплате труда работников в регионе, независимо от их квалификации, теперь является минимальный размер оплаты труда.

¤ На муниципальном уровне Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (абзац 1 части 2 статьи 53 «Расходы местных бюджетов») установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников муниципальных учреждений. Указанный закон в этой части вступает в силу с 1 января 2006 года. В связи с этим не ясно, что до тех пор будет происходить на муниципальном уровне в вопросах оплаты труда, если в 2005 году эти вопросы уже не являются федеральными полномочиями и еще не стали полномочиями органов местного самоуправления.

При этом абзацем 2 части 2 статьи 53 указанного закона предусмотрено, что в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций, размер оплаты труда работников муниципальных учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ.

В то же время, ТК РФ в новой редакции в статье 143 не предусматривает для органов местного самоуправления никаких ограничений по установлению тарифной системы оплаты труда работников муниципальных учреждений и порядка ее применения (замечу, что данное положение вступает в силу единовременно с 1 января 2005 года для всех, что не согласуется с Федеральным законом № 131-ФЗ, предусматривающим другой срок).

Имеются и другие противоречия.

Так, в соответствии со статьей 29 (в новой редакции) Закона РФ «Об образовании» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области общего образования отнесено выделение субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Z Но если, как мы уже сказали, формально тарифная система оплаты труда работников (кроме предельных размеров оплаты) должна определяться органами местного самоуправления самостоятельно, т.е. без участия органов государственной власти субъектов РФ, то каким образом субъектом РФ будут рассчитываться размеры субвенций в части оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений? По всей видимости, необходимо готовить законодательные предложения по этой проблеме, а до тех пор финансирование с 1 января 2005 года должно осуществляться на прежних условиях.

Что может послужить основанием для сохранения такого порядка финансирования до принятия новых законодательных предложений?

Основанием является статья 153 Федерального закона № 122-ФЗ, которая устанавливает следующее (цитирую п. 2): «При издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

Эта статья обязывает органы власти при разработке в 2005 г. региональных тарифных систем оплаты труда работников учреждений субъектов РФ сохранить не только размеры оплаты труда (ставок, окладов), которые не могут быть ниже действующих, но и обеспечивать сохранение условий оплаты труда, предусмотренных законодательством для соответствующих категорий работников по состоянию на 31 декабря 2004 года. Эти условия изложены в совместно разработанных Минобразованием России и Профсоюзом Рекомендациях о порядке исчисления заработной платы работников образовательных учреждений (приложение к письму Минобразования России и Профсоюза от 16 января 2001 г. № 20-58-196/20-05/7). (Естественно, одновременно можно добиваться и проведения максимально возможной индексации размеров ставок заработной платы (окладов) и на 2005 год.)

Под условиями оплаты труда педагогических работников, существующими по состоянию на 31 декабря 2004 года, следует понимать условия установления размеров ставок заработной платы с учетом стажа педагогической работы, присвоенных квалификационных категорий; условия оплаты труда, в том числе по повышенным ставам заработной платы (окладов) за работу в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для детей с отклонениями в развитии или нуждающихся в длительном лечении, за работу в лицеях, гимназиях, колледжах, за работу специалистов на селе и другие условия повышения ставок (окладов), применявшиеся до 31 декабря 2004 г.; условия исчисления заработной платы в зависимости от объема учебной (педагогической) нагрузки и другие условия оплаты труда работников, в соответствии с которыми в настоящее время определяется размер оплаты труда работников образовательных учреждений и будет определяться по состоянию на 31 декабря 2004 г.

Существуют ли еще основания, для сохранения единства политики в сфере оплаты труда работников образования и других бюджетных отраслей?

Летом благодаря усилиям профсоюзов работников бюджетной сферы, в результате трудных переговоров с депутатами  представителями социальных комитетов Государственной Думы, с представителями Правительства РФ, в частности, с М. Зурабовым, Т. Голиковой и др., в статью 135 Трудового кодекса РФ включено новое положение о том, что Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно, до внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, разрабатывает единые рекомендации по системе оплаты труда, включая ставки (оклады), доплаты и надбавки, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работников организаций, финансируемых из бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях. Эти рекомендации должны учитываться Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при определении размеров финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы. По понятным причинам, в этом году РТК свои рекомендации не подготовила, поскольку федеральный бюджет уже внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении.